攀枝花，这个地处四川西南的小城因为在全国范围内首次发放育儿补贴而备受关注。针对按政策生育第二个及以上孩子的户籍家庭，每月每孩发放500元，直至孩子3岁，也就是说，每个符合发放标准的孩子可领取1.8万元补贴。育儿补贴仅面向攀枝花户籍人口，设置了一系列前置条件，包括夫妻双方户籍均在攀枝花，且均参加了攀枝花社会保险，按政策生育第二、第三个孩子并且落户攀枝花。只要符合这些条件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可领取育儿补贴。
　　中国应推出育儿补贴的建议，此前一直停留在学者的建议层面，此次攀枝花在全国领跑。鼓励生育的决心已下，被视为标志性政策工具的育儿补贴是否会在全国提上日程？

A
攀枝花为何第一个“吃螃蟹”
　　发放育儿补贴其实只是攀枝花6月12日发布的《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》（下称“人才十六条”）中的一条措施。
　　“正如各部委会对《决定》涉及的内容进行分工落实，中国不同区域间差异比较大，各地区也会陆续出台鼓励生育政策。攀枝花确实行动比较快，政府按照自己的理解和当地实际情况出台一些相关措施，这是地方自主性的体现，但攀枝花这样做并不意味着其他地区也应该这样做。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健说，攀枝花出台“人才十六条”不完全针对生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一揽子”政策。
　　相比于外界对于生育政策的关注，“人才十六条”本质上是一份近几年常见的地方“抢人”政策，内容还包括“零门槛”落户、吸引外来人口来攀就业的用人单位给予一次性就业奖补等措施。2017年攀枝花也曾出台《攀枝花人才新政七条》，而不断推出人才政策的背后是攀枝花人口规模小，并且常住人口仍在减少。
　　“七普”数据显示，2020年攀枝花常住人口 121.22 万人，与2010 年“六普”121.41 万人相比，减少1918人。
　　一位曾参与攀西地区 （攀枝花-西昌地区）“十三五”“十四五”发展规划纲要编制的学者告诉记者，攀枝花常住人口流失并不让人感到意外，甚至会成为长期趋势。“一方面是地处四川边缘的攀枝花必然受到其他经济高地虹吸效应影响；另一方面攀枝花是典型的资源型城市，因为在渡口镇发现钒钛钢铁资源而在‘三线建设’中兴起，此前产业结构单一，以钢铁业为主，而近年钢铁业下滑，攀枝花同样面临一些老工业基地的窘境。”
　　不过，10年间常住人口数量减少约2000人，攀枝花似乎并未遭遇显著的人口外流，但目前约120万常住人口显然与政府的目标有所距离，“人才十六条”是围绕建设现代化区域中心城市这一目标而制定。“大山大川大事业，要实现上述发展目标，需要与之相协调的人力资源做保障。”攀枝花市政府秘书长申剑透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增约30万、总人口达到150万。

B
开了一个好头
　　“攀枝花开了一个好头。”人口学者何亚福认为，从其他国家的经验来看，只要是鼓励生育的国家几乎没有不发放育儿补贴的情况，当然补贴金额与补贴时限有所不同。
　　其实，近年来关于育儿补贴的呼吁始终未断，但是在7月20日发布的《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》中并未提及育儿补贴，经济激励措施以税收减免、住房优惠为主。
　　为何中国在发放育儿补贴的问题上始终谨慎？宋健认为，中国难以引入育儿补贴的重要原因就是中国庞大的人口基数，即使育龄人群基数在下降，也比普通欧洲国家一个国家的人口都要多，所以一旦开启补贴，持续性是一个非常大的问题。“涉及现金补贴的政策要特别谨慎。”
　　家庭福利支出占GDP的比重每提升1个百分点，生育率就会提升0.1。这一组数据在讨论鼓励生育的政策时经常被提出。
　　这牵涉到除去财政能力外另一个重要问题，直接发放育儿补贴真的有效吗？
　　“从学术角度来看，补贴效果的确定性并不清晰，一些补贴政策有效可能与补贴的胎次有关，比如补贴对一孩有用，但对鼓励生育二孩三孩就变得无效。在政府财政负担与可能起到的效果之间并不成比例，这使补贴不是性价比最高的政策选项。” 宋健认为。
　　虽然没有育儿补贴，但中国的生育保险中包含有生育津贴，发放标准为本单位当月人均工资除以30天，乘以休假天数。宋健认为，与其发放育儿补贴，不如进一步扩大生育保险的覆盖面积，“目前有很多灵活就业的女性没有被生育保险制度覆盖，比如一些打短工的女性，一旦怀孕自然会终止工作，他们其实是被漏掉的人群。”
　　但是何亚福依然看重发放育儿补贴的象征性意义，“育儿补贴的多寡并不重要，重要的是发放补贴本身所传递出的国家政策取向，也就是鼓励更多生育子女。正如《决定》取消社会抚养费所传递出的象征性意义一样，意味着国家从限制生育彻底转向鼓励生育。”
　　攀枝花市卫健委在谈及每月500 元的育儿补贴的意义时也表示，主要起正面的激励、导向作用，是一种诚意的表态。

C
如何有效鼓励生育
　　“从二孩堆积效应来看，二孩政策开头两年还是有比较明显的效果，这两年二孩占新出生人口的比例都比较高，每年多出生200万到300万二孩，但是调查显示生育三孩的意愿仅为生育二孩意愿的十分之一，因此三孩政策带来的额外人口增长每年可能仅有二三十万。”何亚福认为，如果配套措施不到位，全面放开三孩的政策对提升生育率几乎不会带来影响。
　　这一方面是由于育龄女性基数的收缩，另外按照厦门大学社会与人类学院副教授常青松的判断，人口从“政策性少生”转变为“意愿性少生”，政策限制已经不是人们不愿意生育的理由。
　　那么，如果说津补贴是“性价比不高”的鼓励生育政策，当下的鼓励生育政策该如何设计？宋健提醒应该更多关注生育休假制度与设施和服务提升，用她的话说便是“制度建设和完善服务体系，这些投入多少都不为过”。
　　她介绍，“前两天在全国人大参与修法，我发现大家好像都不是很清楚生育休假制度的基本分类，一说到‘休假’都在谈论产假。其实产假只是围绕女性分娩前后的‘刚性’休假需求。”从国际经验来看，生育休假制度可以分为三类：产假针对女性，陪护假针对丈夫，而育儿假针对父母双方。“后面两类假期按照其他国家的经验来看是非常有效的。
　　设施和服务也存在很大改善空间，比如现在托育服务面临很大的空缺。“从50年代我国托育很发达，再到90年代之后，这部分责任回归家庭，现在家庭慢慢变得不可承受，需要再释放到社会上。”宋健表示。托育面对0~3岁的婴幼儿，目前我国大概4000万这一年龄段的婴幼儿，但入托率只有个位数，大概在5％。从“七普”数据来看，中国家庭的平均规模为2.6个人，实际上很多都是一人户和夫妻户。“如果只有5％左右可以得到社会托育服务，就只能借助于老人，老人如果身体有问题，或者不愿意的话，养育孩子就会很困难。”何亚福也认为托育服务是否发达对于生育意愿的影响很大。
　　而且其中不乏一些更细节的制度安排，“中国很多幼儿园还有小学放学时间比较早，远远早于父母下班时间。”在何亚福看来，这样的细节恰恰决定了一个社会是否是一个生育友好型社会。 （陈惟杉）